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我院法學教師為國家通用航空産業立法建言獻策

來源:10AG体育登录發布時間:2015-12-10訪問次數:374

12月2日,我院法律系栾爽教授接受《法制日報》采訪,為國家通用航空産業立法建言獻策。

附采訪新聞稿:

專家指出我國通用航空法律法規體系十分粗糙

完善通用航空立法确立國家扶持政策 

稿件來源: 法制日報——法制網

發布時間:2015-12-02 14:33:15

□ 法制網記者  張媛

低空空域管理改革開始步入攻堅戰。

國家空管委辦公室副主任蔡軍近日透露,幾經修改完善的《低空空域使用管理規定》有可能在年内落地,正式頒布實施;國内約33%的低空空域由過去的全域管制調整為管制、監視、報告3類不同屬性的管理,實行有序放開、管放結合的差異化管理模式。

所謂低空空域,通常是指真高1000米以下的空間範圍,這是通航飛行作業的主要活動區域。2012年,國務院發布《關于促進民航業發展的若幹意見》,其中提出要“大力發展通用航空”。之後,與低空空域管理改革有關的全部管理機構,均在密集醞釀、推行相關改革措施,以落實意見要求。

随着我國發展通用航空的政策信号不斷釋放,低空空域管理改革等重大政策蓄勢待發,通用航空的發展前景變得令人期待。與此同時,我國通用航空法律現狀遠遠落後于現實需求的實際日益凸顯。多位接受《法制日報》記者采訪的專業人士表示,完善我國通用航空立法問題,确實迫在眉睫。立法滞後嚴重制約産業發展

2009年以來,我國通用航空行業規模迅速擴大。截至目前,全國共有通用航空企業268家,相比2009年的103家淨增165家,增長160%;在冊通用航空器2210架,較2009年年底的907架增加1303架,增幅143%。其作業能力也持續提升,2014年通用航空作業飛行總量為67.5萬小時,較2009年的32.9萬小時增長105%。同時通航專業隊伍不斷壯大,通用航空直接從業人員數量已達1.3萬人,較2009年提升了16個百分點。6年來,通用航空業在工農業生産、搶險救災、生态環境保護、構建綜合交通體系等方面發揮了突出作用。

這是一組看似驚人的數字,但中國民航幹部管理學院副教授刁偉民卻指出,我國通航飛行總量和專業服務保障單位發展緩慢,基礎設施建設不夠完全,行業監管力量明顯不足。

西北通用航空協會秘書長高理亭指出,當前,我國通用航空産業雖然被普遍看好,但全部通航企業都在艱難維持。他說:“飛機生産企業由于銷售市場份額有限,産能無法有效釋放;飛機運營企業由于飛行員等專業人才成本高、飛機購買和飛行組織協調成本大等原因,經營效益受到極大限制;通用機場或通航産業園區投資企業由于缺少足夠的駐場飛行企業和配套産業,短期很難收回投資,負債經營;各類作業市場由于缺乏政府統一規劃、培育和引導,企業間惡意競争,産業市場畸形發展,通用航空産業鍊上的各個企業或單位均試圖通過自身的力量拉動産業整體前進。”

上述問題的存在原因多樣,但究其根本,我國通用航空立法不完善難辭其咎。

“顯然,良好的立法能夠為我國通用航空業發展提供有利的法律環境,起到保障和促進作用。但目前通航相關法律法規尚不能滿足産業快速發展的需要,甚至在一定程度上制約了其發展。”AG体育登录人文學院教授栾爽說。

西北政法大學國際法學院教師張望平也認為,與通用航空發達國家特别是美國相比,我國通用航空法律法規體系十分粗糙,在很多方面都不完善甚至欠缺。國家立法層面規定過于籠統

當前我國通用航空法律制度主要由國家立法、行政法規、民航規章3個層次構成,這3個層次都存在一定問題。”栾爽說。

在國家立法層面,我國現有調整通用航空的立法隻有民用航空法,且其中僅以第十章共6條的形式規範通用航空活動,一直備受“吐槽”。

“民航法中關于通用航空的規定内容過于籠統,無法為通用航空法規制定提供科學指引。”栾爽說。

“通用航空立法位階低,隻有民航法中6條規定,内容少且規定過于原則,缺乏類似通用航空法、通用航空産業租賃法等高層次立法,不利于通航産業發展。”西北政法大學外國語學院黨委書記、通用航空法研究所副所長燕福民說。

不僅如此,張望平指出,為數不多的調整通用航空的幾部行政法規,也大都是對空域管理和審批手續的規定。如《國務院關于通用航空管理的暫行規定》等,對通用航空飛行作出了嚴格且繁瑣的審批手續規定,甚至有阻礙通用航空發展之嫌。

栾爽指出,高效迅捷是通用航空的特色,目前有些比照民用航空的規定,審批程序嚴格、手續繁瑣、時間周期較長,大大影響其作用的發揮。

“而且,《國務院關于通用航空管理的暫行規定》和《通用航空飛行管制條例》兩部行政法規對于促進通用航空産業發展仍停留在原則層面,保障措施不明确、實施細則有待完善,且無明确指導性意見指引地方性通航政策法規體系建設。”栾爽進一步分析道,在民航規章層面,我國現行的11大類共117部适航規章體系中,對通用航空相關規章缺乏針對性和靈活性,技術運行标準及各種證照的頒發、使用,有些是參照公共航空運輸,有些是以通知形式規定或沒有統一規定,在運行管理的嚴密性和運行标準上與國際民航組織的要求仍存在差距。

說起民航規章層面,燕福民認為,通用航空相關規章碎片化問題很突出。他解釋說,民航局目前頒布的117部适航規章中,在法律層面針對通用航空的隻有10餘部,且僅在某些民航規章中有所涉及。在國家層面,民航局對通用航空還是不夠重視,制定規章時隻是大概作個分類,未對通用航空作具體詳細的分類規定。建立自上而下法律法規體系

一方面是廣闊的市場前景和迫切湧入的大量産業資本,一方面是支離破碎相互脫節的産業法律政策環境,在各專業人士看來,國内通用航空産業要脫離媒體口中“一半是海水、一半是火焰”的兩難局面,必須建立起一套以法律為核心,由行政法規、行業規章、實施細則、産業政策和地方法規共同組成的法律法規體系。

“當務之急是将通用航空所需規則和要求分層、分類、分項納入通用航空法律制度中,在下放管理、審批權限的同時加強對地方性法規體系建設的政策指引。”栾爽如是說。

燕福民也指出,通用航空涉及面廣、内容龐雜,必須将包括通用航空飛行準入、安全管理等方面的規定體系化。

建立以法律為核心的通航法律法規體系,修改民航法必不可少。栾爽建議在民航法中補充和增加下列内容:确立國家對通用航空的扶持政策,改善通用航空發展環境,振興通用航空産業;确立低空空域開放與管理原則;确立通用航空機場建設規劃的原則,如運輸機場建設規劃要兼顧通用航空服務需要;規定通用航空機場建設以及運行保障設施建設制度;通用航空活動主體的基本權利與基本義務;明确通用航空的定義和範圍等。

張望平建議在民航法中補充和完善航空作用的定義。“可以在修改民航法時,對第一百四十五條進行補充,規定航空作業是指具有營利性的工業、農業、林業、漁業和建築業的作業飛行以及醫療衛生、搶險救災、氣象探測、海洋監測、科學實驗等方面的飛行活動。至于國際上将航空作業排除在通航之外的做法要不要采納有待商榷。”張望平說。

為大力推進通用航空産業發展,燕福民認為應将扶持政策法律化。這與栾爽的觀點不謀而合。栾爽建議制定《通用航空産業發展條例》,确立國家和地方對通用航空産業的扶持政策,加大财政、金融、稅收等方面的扶持力度。

“如建立國家和地方對通用航空制造業的研發、制造支持制度,降低通用航空進口關稅、增值稅以及從事農、林等社會公益性項目的通用航空企業的企業所得稅,确定通用航空作業價格的原則與管理制度;明确通用航空的社會公益性和政府征用的補償原則;簡化企業行政審批手續,降低企業運營的行政成本,拓展盈利渠道和空間;降低通用航空的準入門檻和運營成本,加強安全監管,進一步鼓勵社會資本投身國内通用航空發展等。”栾爽說。

針對規章碎片化問題,專家建議要加快我國通用航空規章立改廢工作,增強規章協調性和統一性。“如修訂通用航空市場準入等規章;完善适合我國通用航空發展特點的空中交通管理運行機制和技術規範;加快制定通勤及其他通用機場的建設标準,規範建設程序;建設低空空域運行管理和服務保障體系;完善通用航空安全監察體系,加強通用航空安全體系建設;完善通用航空人員資質、培訓體系。”栾爽建議。

新聞鍊接:http://www.legaldaily.com.cn/rdlf/content/2015-12/02/content_6382631.htm?node=34020

 

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